摘要：正确认识城乡差距与城乡差别是统筹城乡发展的前提。我国城乡差距具有多维度性：深层次的政治维度的城乡差距以政府治理为核心；中间层次的经济维度的城乡差距以产业发展水平为代表；表层次的社会维度的城乡差距以公共产品资源配置为标志。从三者之间的关系看，城乡政治差距是导致城乡经济差距与城乡社会差距的源头，城乡经济差距是权力资源配置失衡的外在表现形式，城乡社会差距是城乡政治差距和城乡经济差距向社会福利领域延伸的结果。统筹城乡发展要从政治层面的城乡治理入手，经过以财政支农、工业哺农、城市助农为主体的城乡经济体制改革，最终实现以共享型经济增长理念支撑下的城乡公共服务均等化。
关键词：城乡差距；治理；产业；公共服务
一、城乡差距与城乡差别具有不同的内涵
城乡差距与城乡差别的内涵是完全不同的。集历史现象与社会现象于一体的城乡差距是一个国家基本社会制度框架内城乡关系走向的表现形式。一个国家的基本社会制度决定财富的分配原则，建立在城乡利益对立基础上的城乡差距扩大是资本主义制度下财富分配不公的必然结果。但对已有的城市与乡村而言，他们各自能够产出多少财富则是由各自的主业生产力水平决定的，而代表城乡主业生产力水平的是城乡工农业劳动生产率。如果一个国家实行社会主义制度，甚至达到了物质极大丰富的共产主义状态，而且工农业劳动生产率达到同样高的水平，此时，源自生产关系方面与源自生产力方面的城乡差距都消灭了，但城乡差别依然存在。由此看来，城乡差别另有自己的特定内涵。
所谓城乡差别是指城市与乡村之间在城乡生态景观、城乡主产业劳动方式、城乡居民的集聚方式、生活方式与思维方式方面的客观区别，它存在于任何阶级社会的各个国家中。各个国家正在努力消灭的是城乡差距，但不能消灭城乡差别。自城市诞生以来，城乡差别就存在，以后还将存在。以往我们常常讲的“消灭三大差别”，其实指的是“消灭三大差距”，或者说是在对城乡差别有误解的情况下喊出的口号。城乡差距是指在基本社会制度及其一系列衍生制度约束下由城乡主产业生产方式而决定的城乡发展水平的差距。通过这个界定可以看出，要消灭城乡差距，就必须既要消灭使城乡差距扩大的基本社会制度，又要使城乡主产业劳动生产率水平同步提高。
在对待城乡差距问题方面，还存在一个误区，即人们往往认为只有社会主义国家在致力于缩小城乡差距并力图消灭城乡差距，而西方资本主义国家没有缩小城乡差距。在资本主义初期，城乡差距扩大的速度的确很快，城乡对立关系十分突出。随着资本主义的不断发展，资本主义工业化与市场化的触角逐渐伸入到农村与农业，尽管主观上获取剩余价值，但客观上却缩小了工农差距与城乡差距。与社会主义国家相比，资本主义国家缩小城乡差距的行为是被动的，是因工业品的销售市场受到了落后农村、农业阻碍时才不得不去发展农业现代化与农村现代化；社会主义国家缩小城乡差距的行为是主动的，是受基本社会制度价值取向影响而进行的提高农业生产力的行为。即使是这样，并不能表明社会主义国家在消灭城乡差距问题上不存在失误，因为社会主义制度本身需要不断完善，这就使我们不难理解为什么在中国仍然会出现城乡差距扩大的问题，以至于今天我们用“统筹城乡发展”来纠正过去城乡差距方面出现的失误。
二、城乡差距问题的层次性分析
分析城乡差距问题应从三个方面人手：一是系统的研究不同层次的城乡差距，二是揭示城乡差距的本质，三是明确导致城乡差距拉大的历史责任主体。
中国城乡差距包括城乡政治差距、城乡经济差距和城乡社会差距。城乡政治差距是最深层次的城乡差距，它决定着中间层次的城乡经济差距与表层次的城乡社会差距。通常状况下，人们只重视城乡收入差距这一城乡社会差距的研究，很少能从城乡经济差距与城乡社会差距背后挖掘出城乡政治差距。源于计划经济时期形成的压力型政治体制在城市与农村的表现形式是命令式的城市治理与乡村治理。在压力型政治体制约束下由任命型城乡权力资源配置制度支撑的城乡治理差距越来越大，而这种城乡治理差距的产生原因恰恰是由于权力资源本身在城乡之间的严重不平衡配置，权力资源的不平衡又导致城乡之间经济资源的不平衡与社会公共产品资源的不平衡。这表明，城乡政治差距是城乡经济差距和城乡社会差距的根源。
政府在城乡差距扩大问题方面负有直接责任。政府是校正“市场失灵”的最后控制者，政府是战略政策与制度的主要供给者。就市场机制的作用而言，城乡差距在市场机制作用下无疑是越来越大，政府校正市场机制的结果体现了政府的宏观调控绩效和政府的统筹能力。就政府制定的战略而言，重工业优先发展战略是政府提出的，控制大城市发展的城市化方针是政府提出的；就政策与制度而言，城乡二元户籍制度是政府推出的，不平等的城乡产品交换制度、差别化城乡教育制度、不同的城乡社会福利制度、城市优先的资源配置制度等也都是政府制定并加以实施的。而这些战略的实施与制度的出台恰恰是导致城乡差距拉大的主要原因。 三、从多维度统筹城乡发展的对策建议
城乡差距问题是各种深层次矛盾的集中表现形式，而化解这些深层次矛盾的最好办法是进行体制改革。为此，针对上述三个层次的城乡差距，提出了相应的三类体制改革：政治体制改革、经济体制改革和社会体制改革。
为从根本上剔除产生城乡差距的.深层政治体制阻碍性因素，我们需要确定城乡治理体制变革的价值取向，该价值取向是变压力型治理体制为激励型治理体制；变权利约束型治理为权利给予型治理；变人治型治理为法治型治理。当中国的政治体制改革取得了令人民群众满意的成绩后，城乡各级政府的科学决策、公正决策、公平决策才会在城市与农村的协同发展中起到积极作用，才能在城乡生态环境保护、城乡整体规划与城乡政府管制方面有所作为。面对日益严重的城乡环境污染问题，城乡各级政府应联合起来为城乡生态经济发展创造良好的生态环境。面对城市的单纯空间扩张与农村耕地的不断减少之间的问题，迫切需要政府突破过去仅规划城市而不规划农村、仅规划工业布局而不规划现代农业基础设施布局的工作思路，实现粮食安全前提下城乡规模结构与城乡空间结构之间的整体协调增长。
城乡政治体制改革引领下的城乡治理绩效的提高是统筹城乡发展的关键所在，而深层经济体制改革则是统筹城乡协同发展的最核心内容。市场机制惯性作用下优质生产要素不断流出农村问题，需要统筹主体的政府干预机制在一定激励机制作用下强制性的实现优质生产要素流入农村，这才能从根本上解决农业优质生产要素短缺问题。统筹主体政府还要推动工业反哺农业，在农业生产成为工业化整个链条中一个环节的基础上，发展精细农业、订单农业、生态农业、标准化农业。
缩小城乡经济差距的核心是缩小工农业发展差距，财政支农、工业反哺农业与城市支持农村只是发展农业的外部措施，农业要想真正成长为现代农业还必须有一系列新土地制度安排促进现代农业的快速发展。其中，动态土地承包权确认制度就是最重要的制度安排之一。为解决农村新生代农民被农村和城市双重边缘化问题，为适应农业规模经营的要求，我们主张改革以往政府单方面固定期限下的土地承包制度，代之以动态土地承包权确认制度和柔性土地承包权流转制度。所谓动态土地承包权确认制度是指为适应农村新增人口组成的家庭也有土地供其承包而言的增量性动态土地承包权的确认制度。该制度是基于新生代农民在农村的生存问题而提出的，是化解新生代农民与老一代农民代际矛盾的新型制度安排。所谓柔性土地承包权流转制度是在合法、合理、自愿前提下，规范农户与农户之间、农户与非农户之间以及农户与集体组织之间发生的土地承包权流转的制度。该制度解决了初始土地总承包权与后来土地分承包权之间的流转问题，它既可以使土地走向规模化经营，也可以因地制宜使土地走向分散化经营。
与城乡政治差距和城乡经济差距相比，城乡社会差距更突出也更复杂。城乡收入差距是城乡社会差距的集中表现形式，城乡收入差距又直接表现为城乡消费差距和城乡储蓄差距，间接表现为城乡教育差距、城乡医疗卫生服务差距和城乡社会保险差距。在这些形式的城乡公共服务差距中，除城乡储蓄差距外，其余几个方面的城乡社会差距也都是关系着每一个农民的切身利益。然而，从农村居民的生存安全角度讲，消除城乡消费差距、培养城乡生态消费是缩小城乡社会差距的首要目标。城乡生态消费不仅是城乡循环经济的理性延伸与内在要求，而且也是城乡社会福利水平的最基本体现形式。所谓城乡生态消费是指良好的消费环境下基于自然人意义上的安全消费、适度消费与无污染性消费和基于法人意义上的节约型消费与可再利用型消费等的总称。消费水平的提高只是城乡居民在生活方面的福利改善结果，教育质量的提高与教育机会的均等才是城乡公民福利增进和实现公共服务均等化的标志。一个人的受教育程度在一定意义上决定了其收入水平与消费水平及医疗保障等其他社会福利状况。因此，实现城乡教育均等化显得格外重要。平衡城乡教育就要从彻底转变教育观念与科学评价教育绩效人手，在城乡基础教育投资体制下，实现城乡基础教育均衡发展的目标，实现就业最大化指向下的城乡职业教育均衡，实现城乡学生接受高等教育的机会平等。为更好保障农民的健康，要在广大农村的县、乡、村充实或新建卫生院、卫生所，并配置一定数量的优质医疗资源，以缓解农村就医难的问题。
依据共享型经济增长的分配原则，城乡居民获得一致的社会保障特别是统一的城乡社会保险是统筹城乡社会协同发展的应有内容之一。面对中国“未富先老”的挑战，从现有国情出发，构建城乡统一的、较低水平的社会养老保险是切合实际的选择。为此，建议推行三层城乡养老保险制度。第一层为中央政府为城乡居民缴纳的社会养老基金，第二层是省级政府或家庭为老年人缴纳的社会养老基金，第三层的缴费主体是个人。鉴于当前的严重失业问题，建立涵盖农村体力型失业者、城镇知识型失业者与国企下岗型失业者在内的双层失业保险制度，是保持社会稳定的关键所在。对此，要在《失业保险条例》基础上出台《失业保险法》，要明确法定失业保险缴费主体，要成立专门的“失业保险与创业指导所”，促进就业与再就业工作向纵深发展。