1 基层水利工程运管的特征
基层水利工程属于小型水利工程,建设的目的是为了满足农村各方面的用水需求,譬如农作物的用水。尽管基层水利工程规模小,但后期的运管难度并不小于大型水利工程项目,其运管的特征表现为以下几个方面:
(1)公益性特征。基层水利工程直接面向广大人民群众,目的是惠民和便民,能够带来客观的社会效益和环境效益。而某些水利工程尽管具有经营性的特征,但其经营所得收益,基本投入到工程运管工作当中,因此广义角度来讲,基层水利工程具有明显的公益性特征。
(2)辐射范围广。与农村地点相对应,基层水利工程分散在各种河道和山上,辐射范围非常之广,给运管工作带来极大的困难。而且很多基层水利工程每年的运行次数少,分散的项目无法进行一次性统一维修,使得维修成本居高不下,在一定程度上造成了资源的浪费和经济的损失。
(3)专业内容多。基层水利工程的服务功能涵盖农田灌溉、人畜饮水、汛期防洪、水产养殖和供水蓄水等,要求工程运管具备相应的专业服务功能,譬如农田水利工程规划、设计、施工、水文监测、机电设备运行、维护等,而且这些专业服务内容直接关系到广大群众的切身利益,在管理方面需要具备足够的专业能力。
(4)群众性特征。基层水利工程是小康社会建设的重要组成部分,但由于地方政*财政支持的局限性,在水利工程开展当中,需要广大人民群众的配合和参与,邀约广大直接受益群众参与投资建设,以及加强工程建设的民众监督,譬如工程项目施工单位没有按照公示开展施工工作,群众可以通过各种渠道向相关部门反映情况,发挥工程顺利实施监督管理作用。
2 基层水利工程运管的管理对策
鉴于基层水利工程运管的特征,为了进一步提高工程运管的水平,工程需要加强对运管机构设置的分析研究,并制定资金缺口补贴方案,以及完善工程产权制度和产权收益制度,具体的管理对策如下:
(1)设置运管机构
基层水利工程运管机构的设置,要求深化内部改革和设定直管制度方案,以理顺工程公益性和经营性功能之间的关系,并实现全国工程的垂直管理。
a.深化内部改革。首先是岗位编制的合理确定,配备专业的人员,主抓工程公益性功能的管理,在此要求工程的管理机构应该结合管理对象的特点,设置公益性功能的岗位。其次是内部分配制度的改革,针对公益性功能岗位和经营性功能岗位人员分配和收入水平分配,尽可能在公益性功能岗位当中安排管理负责人和技术负责人,并协调好公益性功能岗位和经营性功能岗位人员的收入水平。再次是协调好与相关部门的关系,工程管理机构在进行改革之后,人员的离岗和临时工作人员的招募,会同步产生编制、社保等问题,因此需要协调好与财政部门、社保部门等的关系,以解决管理机构改革之后遗留的问题。
b.直管制度方案的设定。鉴于目前基层水利工程服务存在的不足之处,建议有必要以原基层农机站的管理机制作为参照模板,构成基层水利垂直服务体系,并设定直管制度方案,首先借鉴农业部的经验,构建水利工程管理服务总站,结合工程管理的政策主线,确定总站的相关职能;其次是结合水利工程管理需求,落实国家相关政策措施、管理制度和技术标准等,并协调工程的跨区域业务,监管工程转移支付资金,发挥工程的公益性功能;再次是对乡镇水利站展开调研,明确水利站的管理原则和构建稳定的水利管理队伍,同时整合各方力量,配置基层水利服务体系,以统筹兼顾的原则,对运管工作进行合理布局;最后是建立基层水利服务体系的经费机制,整个各个工程的管理体系资源,在资金分配权的基础上,建立统一的水利服务补贴体系和经费支撑体系。
(2)制定资金缺口补贴方案
基层水利工程为农村建设提供公共服务,在用水价格确定方面,除了要获得市场化的'经营收入,还需要考虑农民负担的适度性问题,制定资金缺口补贴方案:
a.中央财政基本水价直补。出于减轻农民用水负担的目的,水利部门和财政部门应该联合统计分析农民的用水负担情况,结合中央财政的预算负担水平和现有的农民直补政策,进一步规范农村用水价格形成机制,尤其是在目前财政资金不足的情况下,资金的筹集遇到了重重困难,我们更需要从中央政府和地方政府的水利建设资金当中,提取部分资金用于基本水价的直补。
b.中央引导下地方财政直补。由于不同地区的基层水利工程具有差异性,因此中央制定的农民用水直补政策也会有不同的引导效果,为此,我们需要在中央财政直补政策原则的基础上,建立地方财政直补方案,首先是基于用水价格补贴原则,确定具体的补贴标准,其中需要综合考虑的因素包括农民收入、农民负担水平、当地水资源成本、地方财政支付能力等;其次是规定取数的方式,保证相关数据来源渠道正式和合法,其中包括提供数据的部门和数据的取数点,常见的取数部门有统计局、农村调查队、发改委和农业部等,至于何种方式取数,要根据不同部门的取数渠道而定;再次是支付方式的明确,为了让农民从方案中受益,要根据不同地方的具体情况,制定和落实差异性的基本用水价格补贴机制。
c.工程维护补助。笔者建议根据工程维修养护完成情况、中央补助资金项目完成情况、中央补助资金项目维修资金预算等,以及按照《定额标准》的内容和标准,编制工程维护补助机制。对于没有如期完成维修养护工作任务的工程,可暂停项目的补助资金。
(3)完善相关的产权制度
基层水利工程的产权基于产权界定的法律程序,要求确认工程产权和价值,一方面调查工程和资产情况,综合考虑工程的收益问题,形成工程的产权方案,另一方面在资产评估的基础上,按照工程价格确定资产额,以及鼓励地方的政府、投资者、受益者等加入到工程投资当中。在此,我们需要界定工程产权的所有人,其中包括国有资产产权所有人、集体资产产权所有人、企业资产产权所有人、个人资产产权所有人。至于工程的产权收益制度,则是在确定产权之后,在建设管理权、用水管理权、经营管理权等管理权的基础上,做好工程的各项调式工作,确保工程效益期运行的正常,以及做好各项水资源管理工作任务,从供水和供电的角度,与用户签订具体的供应合同,以及根据合同规定收取相关费用,确保工程运行管理投入和产出的正常。
3 结束语
综上所述,基层水利工程,尽管基层水利工程规模小,但后期的运管难度并不小于大型水利工程项目,其运管表现出公益性、辐射范围广、专业内容多、群众性等基本特征,藉此我们需要进一步提高工程运管的水平,工程需要加强对运管机构设置的分析研究,实现工程的垂直管理,并综合考虑农民负担的适度性问题,制定资金缺口补贴方案,以及基于产权界定的法律程序,完善工程产权制度和产权收益制度。
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