二、构建我国税法体系的基本要求
(一)搞好立法规则
回顾我国近20年来的税收改革,基本上是采用渐进方式进行的,哪一部分内容最需要,改革就从哪里开始,没有总的立法规划。经过20年的辛勤探索,应当说,目前我国经济体制改革的目标已经相当明确,税收改革已有相当的基础。在此基础上,完善我国税收立法,应当采用常规的办法,即先从总体上搞好税收立法规划,然后再接照立法规划有步骤地操作各项税收立法。这样才能把握完善税法体系的基本方向,减少立法中的漏洞,提高税法的协调性和有效性。
(二)提高协调性
协调性是一个系统有效率的基本要求。税法是经济与法的结合,牵涉到国家与纳税人及各级政府之间的利益分配关系。因此,对协调性的要求应当是非常高的。这种协调性应当分为很多层次:既包括税法经济内容与法律形式的协调,也包括税法与国家掌握的其他宏观调控手段之间的协调;既包括税法各单行税法之间的协调,也包括税法与其他国内法律乃至有关国际法的协调。从税法建设的角度考虑,更应注意的是要将税法的完善放在整个法律体中去研究,其好处一是可以拓展研究视野,借用法学研究的科学方法,吸收法学研究的成果,提高税收立法水平;二是有利于明确税法在整个法律体系中的地位,增强税法与整个法律体系的有机联系;三是有利于提高税法与有关法律的协调性,合理借助其他法律的某些规范,简化税法。所以,将税法置于整个法律体系中去研究,应成为税收立法过程中的一个基本思想方法。
(三)提高法律性
所谓“法律性”或许是个不够规范的概念,在这里要强调的是税法的法律功能与地位。其含义应当包括两层意思:一是强调税法被赋予法律形式的国家经济分配手段,而不是一个单纯的国家经济政策或行政管理制度,税法既然是国家法律体系的组成部分,就必须以法律的语言、规范、体例来立法,税法必须遵循的基本原则和规则,不能使税法成为独立于国家法律体系之外的特殊法律;二是要表明税法应有一定的层次,税法的主要部分须采用法律而不是行政法规或者行政规章的形式。
(四)提高可操作性
规定过于原则、可操作性差是我国法的一大弊端。与其他法比,税法的可操作性更差,其直接原因是立法者(在很大程度上是税务机关自己)借口税法需要以高度的原则性去适应复杂多变的社会经济生活而降低其可操作性,背后的原因则是为了随意解释税法以方便税务机关执法。税法可操作性差,法的指引作用、评价作用、教育作用难以有效发挥,税收法律主义、税收公平主义的贯彻执行必然大打折扣,税法的威信下降,其稳定性也会受到破坏。所以,就目前我国税法建设的实际情况而言,可以将提高税法可操作性的程度,视为衡量税法建设成就的一个尺度,提高税法的可操作性,应当成为完善我国税法体系的一个方向性目标。
(五)增强程序性
一套法律体系的程序性规则是否健全,通常被视为其现代程度如何的一项重要标志,因为没有健全的法定程序,法律的公正与效率就无从保证。毋庸讳言,我国税法从立法到行政执行都严重忽视了程序性规则的重要性,这是我国现行税法的.一大弱点。对此,未来的税收基本法和税收征管法承担着较大的责任。我们可以套用前面的话说,提高税法的程度性,应当成为完善我国税法体系的另一个方向性目标。
(六)具有预见性
具有预见性是对任何法律都要提出的一项基本要求,这是保证法律相对稳定的需要。尽管我国经济体制改革已经走入一个相对稳定的阶段,但是随着经济全球化的发展和税收越来越深入社会经济生活,税收立法仍然面对许多不确定的因素。如我们已经注意到的国企改革,加入WTO以及知识经济时代来给税收带来的种种困难等等。这些问题研究得越深入,完善我国税法体系的努力也就越充分,税收立法的层次和水平也就越高,税法体系也就越稳定、赵有效。
三、完善我国税法体系的具体设想
(一)确立中国税法体系的整体结构
长期以来,我们在税收立法上缺少完整的整体规划。在改革开放中虽拟定了税制改革规划,但也只是税种设置格局的规划,最多也只是税收实体法的完善规划。就整个税法体系来讲,实体法仅是其中的一部分,还有大量的属于行政法的法律。如果不从整体结构上对税法体系进行规划,即便某些实体充实了,仍难以保证税法的有效实施。因此,对税法体系整体结构进行规划是十分必要的。从整体结构的形式上讲,应按照法律级次和隶属关系予以完善。
1.要完善宪法,充实税收立法原则,使整个税法体系有一个完备的宪法依据。宪法中应增加这样一些条款:国家开征新税或进行税制改革须经全国人民代表大会审议通过;每年全国人大审核国家预算时,对现行税法的实施情况一并进行审核,经审议通过方可继续执行等。
2.建立税法的塔式体系结构,即在一个税收母法的统领下,按行政法、程序法和实体法划分,制定若干单行法律,各单行法律下设置若干行政法规或地方法规,部门规章或地方规章则隶属于法规之下。
3.在其他法律、法规中就全社会协税护税的法律义务和责任作配套规定。
(二)尽快制定《税收基本法》
《税收基本法》就是税收的母法,是对税法中的共同性问题加以规范,对具有税法有约束力,是税法体系中法律地位最高、法律效力最高的税法,决定着国家全部税收立法、执法、司法活动。目前世界上一些发达国家已经制定了税收基本法,我国至今还没有这样的税收法律,有关税收立法权限、立法程序等方面的内容散见于各单行法律法规中。根据我国社会经济庞大、国情复杂的特点,同时考虑到宪法以税收的规定过于简单,而单行税法又较多的实际情况,制定税收基本法是非常迫切,非常必要的。通过颁布税收基本法,有助于杜绝税收立法的随意性,增强税收法律的权威性和稳定性;有助于加强各税收法规之间的统一性和协调性;有助于提高税收法律规范的地位,增强其可操作性。
税收基本法(或称税法通则)的内容可以考虑包括这样几方面:立法依据和立法宗旨;社会主义税收的性质;国家与纳税人的权利与义务;税收立法体制和管理体制;我国税法体系的基本结构;全社会协税护税法律义务和责任;税务组织机构。这些内容虽然将以原则性条款表述,但要内容一致,为征纳活动中的一切行为(包括抽象行为和具体行为)都提供原则依据。制定好税收基本法是建立我国完整规范的税法体系的前提和基础。
(三)逐步建立以税收法律为主、行政法规为辅的科学统一的税收立法体制
1.全国人大及其常委会应当切实履行立法职责,尽快制定有关税收问题的基本法律。对授权立法的行为采取更加审慎的态度,尽可能减少授权立法,提高税收法律规范的整体效力等级。同时对授权立法的事项,经过实践检验,证明制定法律条件成熟的,全国人大及其常委会要及时地把行政法规上升为法律;法律制定后,应终止相应立法事项的授权。
2.各有权机关在制定各自权限范围内的税收法规时,要根据我国《立法法》的要求,合理安排税法体系的内部结构,注重立法技术,明确立法依据、实施日期等等。
3.全面清理、审查、修订税收法律法规。鉴于我国现行税法体系结构复杂,各类税收法律规范间存在相互重复、不协调甚至矛盾的现状,立法机关应根据WTO规则的要求,全国清理、审查、修订已有的税收法律法规,对现有的税收法律法规进行科学分类和归并,严谨立法,做到税法体系内部各种税收法律法规之间和每一个税法律法规内部内容的一致性、形式的完整性和表达的规范性。全国人大及常委会应当对税收法律法规的疏漏和不明确之处进行立法解释。
(四)合理划分中央与地方的税收立法权限
建立适宜于中国国情的税收立法权限划分模式,应坚持责、权、利相结合的原则,既要维护中央的宏观调控能力,又要调动地方自主性,使税收立法权限的划分与国家的政权结构相适应。
1.对于中央税、共享税和全国性地方税,其立法权应集中于中央。具体来说,应该由全国人大或常委会负责制定和颁布税法或由其授权国务院办理,财政部和国家税务总局负责税法的解释。尽管全国性的地方税的立法权属于中央,但是地方可以根据本地的实际情况,决定其开征或停征与否,并且拥有相应的税目、税率调整权限。
2.对于全国不统一开征,但具有极强的地方性
意义的零星税种,可以由省、自治区、直辖市及较大的市的权力机关立法,并由各级地方确定开征或停征与否。这样,就使地方可以因地制宜地根据自己特有的税源开征新的税种,促进地方经济的发展。应当指出的是,与地方拥有适度的税收立法权相适应,还要保持中央税收立法权限的主导性,使地方税收立法权在一定程度上受到中央权限的制衡;
第一,地方颁布和实施的税法不得与中央颁布的税法相抵触,否则视为无效。第二,地方性税法规必须报国务院备案。第三,地方税收立法权、解释权,只能属于省、自治区、直辖市,不可层层下放。违反以上几点的地方性法规,中央有权否决。这样,既保证了地方可以根据本地实际情况,灵活处理税收问题,又维护了国家在大的税政方面的统一。
(五)完善税收监督法律体系
税收监督的存在和发展是与税收的产生与发展密切相关的,并在保证税收制度的建立和健全,保证税收征收管理的严密有效,保证纳税人认真履行纳税义务,保证税务部门正确执法等方面发挥着越来越重要的作用。为此,应努力健全与完善税收监督法律体系。要健全税收立法程序。立法程序应当以法律的形式固定下来,立法过程应当由财经、法律专家组成的专门小组和专门委员会参与和审查,以提高税收法律质量,充分发挥税收监督的作用。要健全税务执法监督监察制度,对税务执法行为必须进行日常的、专门的监督检查,监督税务执法行为的各个过程、各项内容,并与有关的法律和规定相对照,检查其合法性。要把执法监督贯穿到税收征管全过程,使之形成一套比较完整、系统、科学的操作过程和制约机制,逐步走上制度化、规范化轨道。参考文献：
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