摘 要 从“面、线、点”三个角度探讨了城市轨道交通项目建设与管理的若干问题。面———探讨了轨道交通规划与城市规划和发展战略之间的关系,两者要协调匹配;线———从轨道交通线路的功能定位、服务水平、开通水平与策划等方面,对轨道交通建设的全过程进行分析,指出建设中要体现“全寿命周期成本”概念,建议要为运营和经营创造条件;点———讨论了轨道交通系统中服务界面、工作界面及车站的管理内容。
关键词 城市轨道交通,规划设计,功能定位,经营管理,服务水平
目前全国轨道交通建设方兴未艾,进入了快速增长期。我国各地建设和管理轨道交通的情况各异。如何正确对待先期修建轨道交通城市的建设与管理经验,并结合各地具体情况创造性地运用,还需要各位同行认真思考、努力实践。本文试图运用系统论的思想方法,根据广州地铁建设与管理的实践,分别从宏观、中观、微观三个层面,也就是轨道交通特有的面、线、点关系的角度,探讨若干值得思考的问题。
1 “面”———与城市规划和发展战略匹配
轨道交通作为城市的子系统,必须从属于整个城市系统。由于其项目投资巨大,产生的社会效益和影响深远,因此轨道交通对城市规划和发展的积极作用不容忽视。
1.1 与城市规划的关系
近10年来广州市社会经济高速发展,城市规模不断扩大,城市规划不断修改完善。广州市的轨道交通与城市规划形成了良性互动,也形成了广州地铁新线建设与城市规划关系的十六字方针:“依据规划、服务规划、超前规划、回归规划”。
在新的一轮发展中,为进一步巩固广州市作为华南地区中心城市的地位并发挥其功能作用,广州市由原来的八大行政区增加为十大行政区,市区面积由原来的1443.6ｋｍ2扩大至3718.5ｋｍ2,城市已由东西向的发展形态向南北向形态转变。广州市总体规划确定东、南部为中心城区发展的主要方向,确定中心城空间布局的基本取向为:“南拓、北优、东进、西联”。根据城市发展的这一“八字”方针,广州市规划建设轨道交通的理念,由以往的“沿城市客运交通走廊布线、重点解决地面客流的快速运送,缓解地面交通压力的客流追随模式”提升到拉开城市布局、促进城市健康发展的交通引导发展(ＴＯＤ)模式”。
在这样的发展背景下,特别是城市区域详细规划尚未完全明确的情况下,轨道交通建设与规划部门的互动尤为重要,也是“超前规划”得以实现的条件。应当注意到,轨道交通建设再重要、再主动,也仅是城市发展的局部,它必须依据和服从城市总体规划。轨道交通超前规划具有主动性,但这只是一种手段,服务和回归总体规划才是目的和根本。
1.2 与城市发展战略的关系
国内外轨道交通发展的成功实践表明,不能将轨道交通仅仅作为一种改善城市交通的公益性设施,更重要的是要将其作为政府引导城市发展的重大战略举措,通过轨道交通建设来优化城市结构、引导人口分布、改善土地使用,进而在沿线土地升值中获取最大利益。
为此,政府必须要有合理的政策和体制设定,通过ＴＯＤ策略,建立起轨道交通与城市发展互动、轨道交通与周边物业发展联动的关系。
广州市的城市发展战略中,加强中心城市的辐射作用和服务功能、拉开城市布局、加强区域合作等战略的实施,都需要大力发展轨道交通,并构筑一种依附轨道交通的新都市生活方式。
1.3 轨道交通发展对未来都市生活方式的影响
广州要建设“最适宜创业发展、最适宜生活居住的国际性城市”,为构筑“依附于轨道交通的新都市生活方式”提供了广阔的舞台。“依附于轨道交通的新都市生活方式”就是“在充分享受郊区田园风光居住环境的同时,最大限度的共享各种城市社会资源。”
从城市发展的历史看,“城”是权力和统治的象征,“市”才是各种城市社会资源高度集中、发挥作用和效益的所在。特别是目前大城市人口大规模集中,正反映出高效的城市资源具有多么大的吸引力。
在“衣、食、住、行”中,“行”不是目的而只是手段。因此,轨道交通要想匹配城市规划和发展战略,轨道交通企业要想可持续发展,就必须比其他交通方式更有优势,才能去整合人们生活的各种需求。
在城市中心区,轨道交通比常规公交具有速度上的优势;而在郊外,与高速公路相比,大运量是其显著的优势。轨道交通形成网络后,在车站500ｍ半径的吸引范围内,集中了大量城市社会资源,“新都市生活方式”就具有很大的潜在顾客群。轨道交通每座车站的吸引面积约为78万ｍ2。广州市1、2、3号线形成网络后,52座车站的直接吸引范围大约为4056万ｍ2,可以居住100～200万人。在此范围的居民和各种社会资源,是轨道交通企业赖以生存的重要基础。如果轨道交通在交通成本上合理安排,将具有相当竞争优势。广州轨道交通3号线就是与城市规划互动产生的ＴＯＤ模式的范例。
1.4 一体化经营
对于轨道交通的效益,我们通常将其划分为社会效益和企业的经济效益。从另一个角度看,社会效益是轨道交通项目的间接经济效益,但经营企业并未直接享受。因此应考虑相关的策略,即:间接效益的共享和转移、回馈。
放在更大的范围看,“依赖轨道交通的新都市生活方式”就产生了基于轨道交通的衍生产业群,为市民提供完整的生活服务,这也是产生间接社会效益的`基础。
广州地铁采取相关多元化、纵向一体化经营模式,希望通过企业的运作,将间接社会效益最大程度地回馈轨道交通建设和运营企业,也就是最大程度回归轨道交通最大的投资者———政府,以减轻其长远的财政负担。
当然,国际、国内多数城市采取的策略是在城市政府层面实现统筹,而不像广州在公司层面实现一体化。但是,地方政府必须坚持这样的统筹,并给予运营企业以足够的财政补贴和支持,维持企业的正常运作。如果既要求企业按市场经济运作,但又不提供基本的条件,这是脱离实际的。
一体化经营模式,有助于企业主动整合整个路网的相关资源,形成客流的规模效益,特别是运营管理的规模效益和维修养护的规模效益,大大降低建造成本和运营成本,避免浪费。
运营管理的规模效益和维修养护的规模效益体现在管理架构的设置、人员的配备和相应的配套设施提供上,如几条线的控制中心、主变电站、车辆段、办公设施共用的问题。其中车辆段占地面积和投资庞大,对一次投资和运营成本影响深远。显然,修建计划对规模效益产生直接的影响。如汉城、墨西哥城同步修建几条轨道交通线,设施共用的问题可以统筹安排,规模效益也得以体现。目前国内各城市由于经济实力的制约,分期修建是现实的选择,这时如何统筹关系重大,必须慎重对待。在何种层面上进行统筹是关键的策略选择。政府管理部门和行业专家强调轨道交通路网规划,强调总体设计,就是希望通过理性的安排,争取投资效益最大化。
实际上,一体化经营强调的是为乘客提供优质服务,强调的是运营期的服务整合,强调的是项目寿命周期的投资效益,强调的是建设必须为运营和经营创造条件。
因此,从“面”上思考的上述问题,直接影响轨道交通企业的可持续发展,影响轨道交通事业的成败。如何引导面上的决策是问题的关键。