三、宏微观视阈下的学生管理问题
破解工业化设计是远程教育的基本特征。远程教育管理是一个过程，由许多独立的、彼此分离的，且又互相整合联系的事件组成，在远程教育的不同发展阶段会呈现不同的特点，远程教育的演进可以分为“函授”“多媒体”和“整合数字化在线学习”3个阶段，每个阶段的管理都有独特的逻辑和矛盾，“整合数字化在线学习”对当前基层电大学生管理也提出了挑战。另外，基层电大总是嵌入在特定的区域之内，当地的经济、社会、政治、文化和教育等因素总是影响和制约着基层电大的发展。因此，基层电大开放教育项目的学生管理常见问题是“宏观见之于微观，微观见之于宏观”的问题，要破解这个问题必须要有“宏微观联动”的思路。
1．以转型为契机提升基层电大社会地位
国务院、教育部的文件已明确电大的功能定位是服务学习型社会建设。2010年国务院办公厅发布的《关于开展国家教育体制改革试点的通知》［8］将“推进学习型城市建设”和“探索开放大学建设模式”列入重点任务后，以促进学习型社会形成为宗旨的开放大学建设探索行动正式启动;2011年中央电大经教育部批准发布《国家开放大学建设方案》［9］，提出“在中央和地方广播电视大学的基础上，整合相关教育资源，组建覆盖城乡的开放大学，是中国推进终身学习的重大战略措施”，自此，中国拉开了电大向开放大学转型的序幕;2016年教育部发布了《教育部关于办好开放大学的意见》［10］，重申“切实办好开放大学，推动建设学习型社会”。由此，“借助电大转型推进学习型社会建设”的战略擘画在中国已然成型。然而应该看到，在基层，电大服务学习型社会建设的战略地位还不甚明朗。虽然基层电大服务社区教育的地位已确立，但如果不能看到社区教育只是建设学习型社会的一个支柱而不是全部，如果不能站在建设学习型社会的高度来践行终身教育，那么当前在全球化、信息化、后工业化背景下提出的先进理念“创新”“协调”“绿色”“开放”“共享”很难得到真正落实，因为创新的源泉来自于学习，全员的、全面的、终生的学习。2014年颁布的《教育部等七部门关于推进学习型城市建设的意见》［11］指出:“建设学习型城市是实现学习型社会的重要基石”，“到2020年，东中西部地区市(地)级以上城市开展创建学习型城市工作覆盖率分别达到90%、80%和70%;各区域都要有一大批县级城市开展创建工作”。可是，文件颁布两年来，鲜见市(地)政府层面出台学习型城市建设规划，更不要说县级城市了。当然，这些问题已属于地方政治的范畴。本文的意思只是要强调，如果基层电大不在当地学习型社会建设中扮演主力军角色，它的地位就不可能提高，它的弱势边缘角色不会改变，硬件和人力资源配备等问题当然不会解决，因而实践开放教育所需的信息素养也无法得到满足，学生管理中存在的问题也不能被有效遏制。
2．以制度创新应对学生管理常见问题
正如，创新成就了远程教育一样，只有创新才能处理好基层电大开放教育学生管理中的常见问题。既然商业机制内在于开放教育，那么对待商业机制既要积极利用又要防止其对教学机制造成侵害，而这就需要通过制度创新来加以确保。如前所述，生源压力使远程教育机构、教师和学生曲解远程教育的商品属性，导致学习过程淡化、班主任职责模糊，那么用制度清晰教和学的过程，规范管理机制，明确班主任工作流程、方法和机制就不失为解决学生管理常见问题的有效方法。针对学生把教育机会的商品属性泛化到学历文凭的错误观念，积极探索形成开放教育常识及技能渗透制度。例如，通过学校开学典礼、班级始业教育以及第一学期开设的《国家开放大学学习指南》课程，让学生了解开放教育的概况、教学模式、学习模式、管理模式和管理制度等基本情况，重点掌握网络环境下进行自主学习所必需的技能。面授课不仅要讲解课程重难点，也要传授课程学习方法。根据学生个体差异大的特点，推行开放教育采用混合教学模式的制度。明确开放教育教学模式的运用应建立在满足学生学习条件、学习层次、学习背景参差不齐的学习需求上，构建有利于学生个别化自主学习的网上学习与课堂学习相结合的学习空间，采用现代教学与传统教学相融合，多种媒体相综合，多种教学内容相整合，以及多种学习方式互补的混合教学模式。面对教学监控疏忽、教学行为失范、面授到课率低的现象，建立教学监控实施办法。一是由教师上交教案，由学院组织对教师的教学进行检查，由学生对教师的任课进行评价。二是采取小班预约的办法，对一些学生人数特别少的课程，采取预约面授教学的方式。三是采取措施改正学生懒于参加面授课的坏习惯，一方面对学生提出刚性要求，“逼”学生参加面授，如规定学生必须参加专业主干课程一定比例的面授教学;另一方面，对学生提出柔性要求，“引”学生参加面授，如不达到一定比例的面授课，不能申请奖学金，不能参评优秀毕业生。由于班主任是学生管理的落实者，规范班主任工作的流程、方法和机制是确保遏制学生管理常见问题的基本保障。为此，第一，修改《班主任工作规范》，对学生管理常见问题作详细界定，要求班主任按照工作流程规范，对每个问题进行重点关注;第二，修改《班主任考核实施办法》，把流生、到课率、课程注册、免修免考、休眠生、滞留生列入考核目标;第三，建立班主任培训工作机制，包括两个方面:一是每学期有一次班主任培训会议，有学生服务中心主任对常见问题进行详细剖析并个案分析，同时在会议上组织班主任对常见问题进行讨论，二是对新到岗班主任除进行上岗培训外，还由学生服务中心主任对其工作的几个关键点进行重点监控;第四，严格执行《课程注册工作流程》，加强教学管理员对班主任所选课程进行复查工作环节的执行力度;第五，建立县市与地市之间电大学生管理联动机制，通过联动工作机制在县级与地级两级基层电大之间就学生管理共同问题，进行集体诊治，共享集体智慧。以上措施在一定程度上保证了班主任对学生的连续关注，避免了可能产生的课程漏注，以及高休眠率和高滞留率。这也印证了西沃特(DavidSewart)在1978年提出的观点:对学生的持续关注是远程教育质量保证的重要主线。